第十二届中国财经风云榜保险分论坛在京举行

内容摘要：　[36]2018年6月22日第十三届全国人大常委第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，赋予全国人大宪法和法律委员会推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。

[36]2018年6月22日第十三届全国人大常委第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，赋予全国人大宪法和法律委员会推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。

习近平总书记多次强调：全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。但党的十六大报告的提法并未在党的十七大报告中得到承续。

以具体行政行为为主干，一些地方立法不同程度地扩大了行政执法的外延，采用具体行政行为+N的模式。对于行政执法体制中的弊端，习近平总书记同样了然于心：现行以块为主的地方环保管理体制……使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。各级政府、政府部门和执法人员能否做到全面严格规范公正文明执法，直接关系到全面依法治国的成效。全面落实《中华人民共和国行政处罚法》中增设的首违不罚等规定，推行免罚清单制度。严格规范公正文明执法理论，经历了执法必严—严格执法—严格规范公正文明执法—全面严格规范公正文明执法四阶演进过程，具有独特的时代价值。

习近平总书记反复强调：要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。严格落实行政执法三项制度。[69]前注[32]，张淑芳文，第80页。

[58]参见杜强强：《符合法律的宪法解释与宪法发展》，载《中国法学》2022年第1期，第120页。但是，在将该进路用于地方性事务内涵的分析时却面临特殊问题：对所制定的地方性法规是否属于自主性立法，地方人大及其常委会几无定性说明，样本遴选不易。地方政府作为本级人大的执行机关，其职权在一定程度上可视作对本级人大职权的具体实施。一是对地方性事务的内涵本身理解各异。

三是重要程度+影响范围标准，即全国范围事项由中央立法，涉及地方的部分重要事项暂由中央立法（时机成熟后交由地方调整），涉及地方的非重要事项和部分重要事项由地方立法（甚至由地方专属立法）。在规范层面，全国人大常委会尚未对此作出权威解释，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）虽列举了不抵触的若干情形，但出台较早且难免挂一漏万，座谈会纪要本身的权威性亦可商榷[54]。

有学者根据该条采取的顿号与和字兼用的表述方式，指出和之前的内容实指地方政府的自主事权，即表征为事业的纯粹地方事权，而和之后的内容则属表征为行政工作的中央委托事权。[47]顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第277页。近年来，在一系列央地财政事权和支出责任划分改革文件的指引下，部分领域的事权纵向配置方案逐渐清晰。究其原因，除了其自身的优势外，也源于其所面临的部分问题的可修正性。

综上，本文将在整合既有研究成果的基础上，从规范视角科学评价传统解构进路的得失，对关键术语展开规范分析，再综合运用各种理论工具和相关政策工具，形成一个梯度递进、动态适用的判断标准体系，最终实现对地方性事务规范内涵的全面解读。前注[1]，孙波文，第52页。[34]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第250页。前述逻辑结构如下图：但是，法律文本的规范分析并不能独立、全面地界定地方性事务内涵，这既由前述规范样本与地方性事务表述之间关联的间接性和规范内涵自身的抽象性决定，也源于规范文本与制度实践乃至改革趋势之间的弥合压力。

其一，地方立法工作中长期存在不抵触、有特色、可操作的说法，[36]其中有特色与此处讨论的地方特色有交叉但不完全等同。有的名为研究地方事务，实为研究地方性事务，[11]有的相反，[12]还有的同时使用两种表述却并未充分辨明二者关系[13]。

作为法律派生文件，其效力仅限于政府自律、相对人参考。权力运行中的决定有两类。

[73]参见郑毅：《论中央与地方关系中的积极性与主动性原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期，第66-67页。[65]这里重大事项的判断标准，理论上指涉及全局（空间范围）、长远（时间范围）、根本（重要程度）的事项，但判断时并不一定要求三者同时具备，应结合具体情况分析。《宪法》第107条对厘清地方性事务的辅助价值，正体现为其是连接本行政区域的具体行政管理事项和地方性事务的逻辑纽带。 摘要: 作为地方立法专门概念的地方性事务具有重要的理论和实践价值，亟待对其内涵开展规范分析。[87]合适的规范基础为《宪法》第3条第4款的充分发挥地方的主动性、积极性：具有鲜明市级地方特色、由市级地方性法规足以实现法制目标的，倾向于界定为市级地方性事务。第二，开展规范分析的理论工具。

综上，当共同聚焦于自主性立法的具体语境时，《立法法》第82条本行政区域的具体行政管理事项的内涵小于第73条的地方性事务。由此，明晰地方性事务内涵就成为新时代地方法治改革与发展的核心基础之一，其价值具体体现为三方面。

[62]第104条中的决定和讨论以顿号区隔，词性相同，故该条中的决定应为动词性的，讨论是决定的前置程序。但通过权力清单界定地方性事务也面临难题。

[21]参见刘志刚：《中央和地方的立法权限划分》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2016年第4期，第40页。毛泽东在五四宪法起草过程中曾指出，我们是中央集权，不是地方分权，一切法律都要中央来制定，地方不能制定法律，[2]在这种情形下，立法权集中于中央，地方性事务在一定时期内缺乏必要的制度基础。

[36]参见高绍林主编：《地方立法工作体系研究》，天津人民出版社2019年版，第66-72页。相形之下，地方立法事权的内涵则颇为模糊，而地方性法规作为地方立法的基本类型，明晰其制定范围能直接提升地方立法事权内涵的分辨率，进而推动央地关系法治化的发展。[70]前注[5]，乔晓阳主编书，第276页。此类事项与作为地方性法规制定范围的地方性事务关系密切。

实践分析进路聚焦制度实施环节。前述政策工具虽然不能直接、独立地作为判断地方性事务的标准，但仍能发挥一定的间接、辅助作用。

[82]参见陈鹏：《全国人大常委会抽象法命题决定的性质与适用》，载《现代法学》2016年第1期，第67页。[6]参见莫于川主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，中国法制出版社2011年版，第79页。

体育公安和司法行政虽由政府直接管理，但当涉及这些领域的重大事项[65]时，仍属权力机关的职权范围。最后，执行性立法和先行性立法的范围。

欲解决这些问题，首先应明确地方性事务的规范基础和语境。作为规范术语的地方性事务在地方法治建设与改革过程中虽然意义重大，但长期以来，其内涵却缺乏清晰的界定，致其在重大改革过程中难以真正、充分发挥法律依据应有的效用。第三，不能将地方性事务直接等同于《宪法》第104条规定的地方人大管辖权。[82]二是法规、规章、司法解释之外的规范性文件。

[59]早在1954年宪法起草过程中，田家英、吕叔湘就曾以语气通顺作为宪法文本应选择顿号抑或和字的判断标准。[26]但该标准可能既无法把繁琐且日新月异的社会事务都划分清楚，也不能完全避免实践中的理解分歧。

三是混淆地方性事务与近似表述。如高句丽王城、王陵及贵族墓葬作为全国重点文物保护单位和《世界遗产名录》入选项目，在重要程度和影响范围上很难说仅局限于吉林当地。

但其局限同样明显，‘三定方案在属性上、效力上与行政法规和法律有较大差距。但是，仅此还不足以确定其准确内涵。